Prezydent… to jest gość. Ktoś ważny. Głowa państwa. Najwyższy przedstawiciel państwowych władz. Może więc pewnie prawie wszystko – od walki o najlepszą pozycję kraju na arenie międzynarodowej, po rozwiązywanie drobnych, codziennych problemów każdego z nas. Tak właśnie o prezydencie myśli znaczna część społeczeństwa. W rzeczywistości jednak możliwości naszego prezydenta są mocno ograniczone, nawet pomimo silnego mandatu społecznego, którym ów jest obdarzony. Co w rzeczywistości może prezydent? Prerogatywy prezydenta RP.
Czym są prerogatywy prezydenta?
Prerogatywy to przywileje, szczególne uprawnienia płynące z zajmowanego stanowiska. W systemach parlamentarnych, takich jak nasz, są to kompetencje prezydenta niewymagające kontrasygnaty (w uproszczeniu, drugiego podpisu) ze strony rządu. Zestaw prerogatyw głowy państwa różni się zależnie od kraju i panującego ustroju. W Polsce od czasu rozpoczęcia obowiązywania Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku pozycja prezydenta uległa znaczącemu osłabieniu w porównaniu do czasów II RP oraz krajów z systemem prezydenckim lub semi-prezydenckim. O tym jednak później. Przyjrzyjmy się, jaki są prerogatywy prezydenta RP.
Prerogatywy prezydenta RP. Co może prezydent?
Obowiązująca Konstytucja określa rolę prezydenta w Rozdziale V – “Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej”. Już w pierwszym artykule wspomniano, jakie zadania stoją przed głową państwa:
- Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej.
- Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium.
- Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach.
Niżej znajduje się właściwa lista prezydenckich prerogatyw. Ma on uprawnienia do:
1) zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu,
2) zwoływania pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu,
3) skracania kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji,
4) inicjatywy ustawodawczej,
5) zarządzania referendum ogólnokrajowego,
6) podpisywania albo odmowy podpisania ustawy,
7) zarządzania ogłoszenia ustawy oraz umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej,
8) zwracania się z orędziem do Sejmu, do Senatu lub do Zgromadzenia Narodowego,
9) wniosku do Trybunału Konstytucyjnego,
10) wniosku o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli,
11) desygnowania i powoływania Prezesa Rady Ministrów,
12) przyjmowania dymisji Rady Ministrów i powierzania jej tymczasowego pełnienia obowiązków,
13) wniosku do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów,
14) odwoływania ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności,
15) zwoływania Rady Gabinetowej,
16) nadawania orderów i odznaczeń,
17) powoływania sędziów,
18) stosowania prawa łaski,
19) nadawania obywatelstwa polskiego i wyrażania zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego,
20) powoływania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
21) powoływania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego,
22) powoływania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego,
23) powoływania prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego,
24) wniosku do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego,
25) powoływania członków Rady Polityki Pieniężnej,
26) powoływania i odwoływania członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego,
27) powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
28) nadawania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej oraz powoływania i odwoływania Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej,
29) wydawania zarządzeń na zasadach określonych w art. 93,
30) zrzeczenia się urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej.
Do realizacji wszystkich wyżej wymienionych uprawnień prezydent nie potrzebuje kontrasygnaty rządu ponoszącego odpowiedzialność przed Sejmem. Lista wydawać się może imponująca, jednak znaczna część wymienionych prerogatyw dotyczy czynności niewywierających znacznego wpływu na funkcjonowanie państwa i nasze codzienne życie – kolokwialnie można powiedzieć, że prezydent jedynie składa właściwy podpis.
Najważniejsze kompetencje prezydenta
Oprócz wymienionych prerogatyw, artykuł 133. nadaje prezydentowi prawo do ratyfikacji oraz wypowiadania umów międzynarodowych, zaś artykuł 134 – do bycia najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych, ale jedynie w czasie pokoju. Oba artykuły są jednak nieprecyzyjne, szczególnie na polu polityki zagranicznej dochodzić może do konfliktów o kompetencje, czego świadkami mogliśmy być w 2008 roku podczas sporu premiera Donalda Tuska z prezydentem Lechem Kaczyńskim o rolę na szczycie UE.
Klaryfikuje się więc pozycja prezydenta jako głowy państwa sprawującej głównie funkcje reprezentacyjne w kraju i za granicą, “ojca narodu”, arbitra będącego – przynajmniej w zamyśle – ponad wszelkimi politycznymi sporami. Pomimo swoich ograniczonych uprawnień, prezydent ma jednak pewne ważne możliwości wywierania wpływu na bieżącą politykę kraju:
Weto
Prawo do wetowania ustaw jest szczególnie silną bronią w ręku prezydenta. Po przejściu przez projekt ustawy całej drogi od komisji, przez Sejm i w końcu Senat, trafia on na biurko głowy państwa. Prezydent może go podpisać, skierować do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności z obowiązującą konstytucją, a także odmówić złożenia podpisu, a przez to uniemożliwić wejście ustawy w życie. Sejm może prezydenckie weto odrzucić, konieczna do tego jest jednak większość kwalifikowana 3/5 głosów w obecności minimum połowy liczby posłów. Jedynymi ustawami, których prezydent zawetować nie może, są ustawa budżetowa oraz zmiana konstytucji.
Rozwiązanie parlamentu
Prezydent może poprzez postanowienie skrócić kadencję Sejmu i Senatu, a przez to doprowadzić do przedterminowych wyborów. Takie uprawnienie przysługuje prezydentowi jednak jedynie w dwóch przypadkach:
- Obligatoryjnie – w razie nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania.
- Fakultatywne – w razie nieprzedstawienia Prezydentowi RP ustawy budżetowej do podpisu w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi jej projektu.
Skrócenie kadencji Sejmu i Senatu pozwala prezydentowi zapobiegać kryzysom powstałym na tle sporów politycznych.
Inicjatywa ustawodawcza
Prezydent ma prawo tzw. inicjatywy ustawodawczej, czyli przedkładania parlamentowi projektów ustaw. Podobne uprawnienie przysługuje także grupie 15 posłów, rządowi, Senatowi, komisji sejmowej oraz grupie 100 tysięcy obywateli.
Referendum
Prawo do zwoływania referendum przez prezydenta jest ważną prerogatywą, tak jak same referenda są ważną (i niestety niedocenianą) składową państwa demokratycznego. Wniosek prezydenta musi być jednak poparty przez sejmową większość. Podobne prawo przysługuje także 69 posłom lub grupie pół miliona obywateli.
Prawo łaski
Prawo łaski nie należy może do uprawnień mających znaczny wpływ na funkcjonowanie kraju, jednak stanowi poważną ingerencję w kompetencje władzy sądowniczej. Prezydent może darować wybranej jednostce część lub całość wymierzonej kary lub złagodzić jej wymiar.
Jak było dawniej i dlaczego pozycja prezydenta uległa osłabieniu w III RP?
Zakres prezydenckich uprawnień różni się znacznie zależnie od kraju i obowiązującego w danym czasie ustroju. Systemy z silną pozycją prezydenta na arenie politycznej nazywane są prezydenckimi lub semi-prezydenckimi.
II RP
System prezydencki obowiązywał w Polsce za czasów II RP na podstawie Konstytucji kwietniowej z 1935 roku, według której prezydent był czynnikiem nadrzędnym w Państwie i nie odpowiadał przed nikim za wydane przez siebie akty urzędowe. Mianował premiera, ministrów, prezesa Sądu Najwyższego, prezesa NIK, zwoływał i rozwiązywał Sejm i Senat. Mógł powoływać 1/3 senatorów, zawierać i ratyfikować umowy międzynarodowe, był głównodowodzącym sił zbrojnych, mianował Naczelnego Wodza, a także decydował o wojnie i pokoju. Prezydentowi przysługiwało prawo łaski oraz weto zawieszające, mógł także wydawać dekrety z mocą ustawy. Pod prezydenckim zwierzchnictwem pozostawały wszelkie organy państwowe.
System prezydencki
System prezydencki obowiązuje dziś m.in. w Stanach Zjednoczonych, gdzie prezydent jest odpowiedzialny tylko przed Narodem i Konstytucją, nie ponosi natomiast odpowiedzialności politycznej. Bardzo silna władza prezydencka jest jednak częściowo ograniczana przez Parlament oraz Sąd Najwyższy, możliwe jest także odsunięcie prezydenta od władzy na drodze impeachmentu.
System semi-prezydencki
Z systemu semi-prezydenckiego słynie natomiast Francja. Jest to forma pośrednia pomiędzy systemem ze znaczną przewagą prezydenta (jak w USA lub II RP po wejściu w życie konstytucji kwietniowej) oraz parlamentarnym (panującym obecnie w Polsce). W takim systemie prezydent określa kierunki polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa, jest zwierzchnikiem sił zbrojnych. Powołuje i odwołuje on także premiera, a na jego wniosek powołuje ministrów. Rząd i poszczególni jego członkowie ponoszą odpowiedzialność przed parlamentem. Prezydent może wydawać dekrety z mocą ustawy, ale jedynie w pewnych sytuacjach.
Słaby prezydent w III RP
Konstytucja PRL z 1952 roku (tzw. konstytucja stalinowska) zlikwidowała urząd prezydenta na długie lata. Funkcje głowy państwa sprawował kolegialny organ – Rada Państwa. Przywrócenie urzędu prezydenta nastąpiło dopiero w 1989 w wyniku porozumień zawartych przy Okrągłym Stole, wówczas też został nim gen. Jaruzelski. Przysługiwały mu bardzo szerokie uprawnienia, które zostały jednak szybko ograniczone jeszcze przed wyborem pierwszego prezydenta III RP – Lecha Wałęsy – w wolnych wyborach. Sam Wałęsa próbował jednak znacząco rozszerzyć swoje kompetencje metodą faktów dokonanych, co prowadziło do ciągłych konfliktów na najwyższych poziomach władzy państwowej. Przygotowując Konstytucję III RP już w czasie panowania Aleksandra Kwaśniewskiego, zdecydowano się więc uprawnienia prezydenta znacznie ograniczyć, pójść w kierunku systemu parlamentarno-gabinetowego, pomimo głosów nawołujących do wprowadzenia systemu semi-prezydenckiego lub prezydenckiego czerpiąc z tradycji II RP.
Społeczeństwo błędnie rozumie rolę prezydenta
We wstępie do artykułu wspomniałem, że prerogatywy prezydenta i jego rola w zarządzaniu państwem są często nadinterpretowane przez ogół społeczeństwa, co widać szczególnie w wyborach prezydenckich cieszących się najwyższą popularnością od samych początków III RP. Trudno jednak się temu dziwić – kandydaci na najwyższy państwowy urząd tworzą bogate programy wyborcze, składają obietnice, próbują przekazać swoją wizję państwa. W rzeczywistości los tych obietnic zależy w ogromnej mierze od parlamentu i rządu, to one bowiem tworzą i wdrażają prawo w Polsce. W 2010 roku ówczesny premier, Donald Tusk, wspomniał podczas rozmowy z GW:
Wszyscy wiemy, że po tym, jak nowy prezydent mówi słowa przysięgi, jest tylko prestiż, zaszczyt, żyrandol, pałac i weto
Brutalna wypowiedź o słynnym po dziś dzień żyrandolu znacznie jednak obniża prestiż i znaczenie prezydentury w Polsce. Pamiętajmy, że prezydent wybierany jest w powszechnych wyborach, co daje mu najsilniejszy mandat ze wszystkich państwowych urzędników. Nie jest jednak realizatorem bieżących rządów, niemalże nie ma mocy sprawczej, by bez pomocy innych organów wdrażać swoją politykę.
Czytaj więcej: “Grzmot, jakby Ziemia została zamordowana”. Car-bomba, najpotężniejsza bomba w historii.
Prezydent jest natomiast uosobieniem majestatu, niepodległości i suwerenności Rzeczypospolitej, republikańskim odpowiednikiem monarchy. Reprezentuje kraj, nadaje odznaczenia i niektóre stanowiska, może wkroczyć z wetem lub rozwiązaniem parlamentu, gdy inne organy władzy państwowej nie mogą dojść do porozumienia.
Czy jednak silny społeczny mandat prezydencki połączony ze słabą realną władzą jest z pewnością dobrym rozwiązaniem? Czy prerogatywy prezydenta powinny ulec zwiększeniu? To wieloletni dylemat, który zasługuje na odrębny artykuł.